一、政策背景
2020年9月，生态环境部办公厅、发展改革委办公厅、国家开发银行办公厅印发了《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号），规定了试点申报与实施主体、申报条件和试点实施程序等内容。2021年10月，《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2021〕468号）对部分申报条件进行了细化，包括生态环境治理与关联产业一体化实施等。
2022年4月，生态环境部印发了《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》（环办科财〔2022〕6号），首次明确了EOD项目开始实施进入“生态环保金融支持项目储备库”的入库管理制度。文件规定了入库项目应适宜金融资金支持，并列出了入库范围和负面清单。
为了更好完成国家级EOD模式项目试点申报工作，全国多地开展了省级EOD模式试点项目申报工作，如江苏省、安徽省、山东省等。以江苏省为例，2022年9月印发了《关于组织开展江苏省生态环境导向的开发模式试点工作的通知》（苏环办〔2022〕274号），组织省级EOD模式试点项目申报工作，并优先推荐获批项目纳入生态环境部生态环保金融支持项目储备库。
二、EOD模式简介
EOD模式的全称是生态环境导向的开发模式，以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体。它通过产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施。具体来说，EOD模式包含三项核心要点：一是融合，推进公益性生态环境治理与关联产业开发项目的有效融合；二是一体，由一个市场主体统筹实施，将生态环境治理作为整体项目一体化推进，建设运维一体化实施；三是反哺，力争在项目边界范围内实现项目整体收益与成本平衡，减少政府资金投入。
EOD模式是一种将经济、社会和环境三个维度融为一体的新型开发模式。它强调在开发过程中，以环保为优先，通过整体规划、系统治理、循环利用和绿色发展，实现资源的高效利用和环境的持续改善。
EOD模式是一种综合规划、建设和运营的全过程模式，旨在通过生态网络建设、环境修复和基础设施配套等方面，为城市发展创造良好的生态基底，实现生态建设、经济发展和社会生活三者的协调发展。
EOD模式分为三个阶段：
第一阶段是重构生态网络。通过环境治理、生态系统修复和生态网络构建，为城市发展奠定良好的基础，带动土地升值。
第二阶段是整体提升城市环境。通过完善公共设施、交通能力、优化城市布局和塑造特色等措施，提升城市整体环境质量，为后续产业运营提供优质条件。
第三阶段是产业导入及人才引进。通过人口流入和产业发展来激活区域经济，从而增加居民收入、企业利润和政府税收，最终实现自我强化的正反馈回报机制。
EOD模式的收益主要来自土地溢价和土地出让收入以及产业反哺分成收益。此外，发达国家推行的污染排放权也是很好的例证，我国目前也积极推行排污权、碳排放权等交易制度来健全环境治理的市场体系。
总的来说，EOD项目操作模式是通过生态网络建设、环境修复、基础设施配套以及产业配套建设来促使该区域及周边的土地升值，并为产业引入和人口流入提供良好的生态基底。一方面以产业发展增加居民收入、企业的利润和政府的税收；另一方面依靠人口流入带来政府税收的增加及区域经济的发展。最终实现生态建设、经济发展和社会生活三者的协调发展。
三、EOD模式在生态环境领域的重要性和必要性
长久以来，环保作为正外部性产业一直无法通过市场机制进行有效资源配置。然而，EOD模式的出现改变了这一情况。在EOD模式中，项目公司通过改善环境吸引产业和人口，并将环境效应带来的社会效益提前锁定，实现区域整体溢价增值，从而实现对环保产业的反哺。
举个例子，江苏徐州潘安湖国家湿地公园项目就是EOD模式的早期范本。该项目通过技术改造塌陷区，恢复土地生态调节功能，并建设湿地公园景观。随后，规划了配套设施如污水厂、交通路线、幼儿园和医院，打造了集康养、休闲旅游、电子商务和高端住宅于一体的现代生态新城。这一转型实现了从一城煤灰半城土到一城青山半城湖的转变。
政府也积极出台政策支持EOD模式的发展。2018年至2021年期间，生态环境部等部委陆续发文推动EOD试点项目的落地。2021年11月，国务院办公厅发布《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号），明确社会资本可以通过自主投资模式、与政府合作模式和公益参与模式参与生态保护修复。此外，文件还提出了多项支持政策，包括优先获取权、优先使用权和保障修复主体合理收益等。
这次国务院发文聚焦社会资本，是自2015年的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）以来的首次。正是这份文件拉开了PPP序幕，开启了基建红利大潮。
总结来说，EOD模式的出现解决了环保项目财政投入不足的问题，实现了社会可持续发展。政府的支持政策进一步促进了EOD模式的发展，为生态保护修复提供了更多机会。
四、EOD模式的基本理念和原则
在部委系列专项政策文件中，财政部为生态资源提供了多种财政支持手段，主要集中在生态奖补和专项债两个层面。其中，生态奖补资金最高可达20亿、占比60%，并以《重点生态保护修复治理资金管理办法》为代表，成为当年的热门选择；而新增专项债务限额1.46万亿元，为后续项目的启动提供了基本保证。这些举措体现了政府在生态环保领域的决心。
然而，并非所有产业都适合EOD模式。生态环境部发布的《一图读懂EOD模式与试点实践》中对EOD项目的产业选择原则进行了描述，并明确了细分行业，表明了对产业的足够重视。其中，产业选择原则强调“发展契合当地社会经济发展实际、生态环境关联度高、项目收益能力强的产业”。
根据这一原则，产业类项目可以分为三种：生态产业开发、环境敏感型产业集聚区开发和清洁能源。生态产业开发包括生态农业、旅游、康养等细分行业；环境敏感型产业集聚区开发包括数字经济、洁净医药、电子元器件等细分行业；清洁能源则涵盖“光伏+”和生物质能利用等领域。
自EOD试点推行以来，各地积极探索实施路径和政策机制，取得了显著成效。例如，重庆广阳岛试点项目通过商业出租、交通服务等产业开发运营收益和片区土地综合开发等长短期收益的结合方式，平衡了项目总体投入。山东日照市则以水源地保护为主线，发展生态农业、生态渔业、生态旅游等特色产业，探索了一条以生态环境保护促进乡村振兴的发展路径。浙江湘湖片区项目则通过文化创意、高新技术、生命健康、金融服务等经营性收入及区域财政增量收入实现对生态环境治理和配套设施建设的反哺。
国家开发银行还对符合条件的试点项目发挥开发性金融优势，统筹考虑经济效益和环境效益，在资源配置上予以倾斜，加大支持力度。截至2021年底，第一批36个试点项目授信额度达到644亿元，贷款额为186亿元。其中，国家开发银行累计授信额度达到503亿元。
目前，第二批试点已经启动，试点项目数量从36个增加到58个，涉及各个省份。未来，在两批试点结束后，相信生态环境部将总结经验，形成可复制、可推广的模式，进一步推广EOD模式。借助这一模式，“绿水青山就是金山银山”的目标有望早日实现。
五、EOD项目的申报流程
1.前期准备阶段
在申报EOD模式项目前，需要做好以下准备工作：
（1）对项目进行包装和谋划，确保生态环境治理与产业开发项目有效融合、收益反哺、一体化实施。
（2）科学确定环境治理内容，包括废弃矿山修复、河道水系流域治理、全域土地综合整治、农村人居环境改善、固废治理等。
（3）合理规划关联产业项目，结合当地资源条件、资源禀赋和产业基础，实现与环境治理项目的融合发展。常见的关联产业项目有生态农业、旅游、康养、科创、清洁能源等。
（4）编制项目可研报告和EOD模式项目入库实施方案，严格按照生态环境部文件要求的内容编制。
EOD项目并不是必须要入库，无论国家还是地方层面的EOD项目库都是为了获得更多的政策或资金支持，比如加强金融资金的对接与支持。在项目包装谋划方面，首先要科学确立环境治理内容，其次是合理谋划关联产业项目。具体来说，根据环办科财〔2020〕489号文件要求，要因地制宜地发展生态环境关联度高、经济发展带动力强的产业项目，探索建立产业收益补贴生态环境治理投入的良性机制，实现生态环境治理与产业经济发展的充分融合。同时，根据环办科财〔2022〕6号文件规定，入库范围包括大气污染防治、水生态环境保护、重点海域综合治理、土壤污染防治、农业农村污染治理、固废处理处置及资源综合利用、生态保护修复和其他环境治理等领域。此外，文件还列出了入库的负面清单，即除规范的PPP项目外，不涉及运营期间政府付费；不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益；项目实施必须严格依法依规，不以任何形式增加地方政府隐性债务。
2.申报流程
在申报资料准备方面，需要准备的项目可行性研究报告或EOD项目入库实施方案应明确建设内容与规模、建设运营模式、融资金额、资金平衡方案等。同时，还需确定实施主体，完成项目备案申请及立项手续等。实施主体将拟入库的EOD模式项目实施方案及可研报告、立项手续等提交至县级及以上生态环境部门，由其线上申请至省级生态环境部门。
省级生态环境部门组织专家论证评估，出具项目论证评估意见后，由线上提交生态环境部。
生态环境部组织专家论证同意后，准予进入“生态环保金融支持项目储备库”。
3.项目入库后的实施流程
一旦项目进入生态环保金融支持项目储备库，即进入项目实施阶段。主要工作包括：
（1）确定项目实施模式，一般采用与社会资本合作的模式。
（2）在能够实现项目整体收益与成本平衡的基础上，编制项目的投融资规划及资金平衡方案。
（3）编制项目落地实施方案，明确项目的投融资架构、交易结构、收益来源、回报机制、与社会资本的合作边界、项目土地、资源开发利用、社会资本采购等事项。
（4）对接国开行等金融机构，确定项目贷款相关事项。
（5）对接社会资本，准备项目招标事宜等。
（6）在项目招标实施方面，在确定项目实施模式并编制完成相关文件后，经政府批准，项目实施机构可以开展对接招标代理机构、社会资本等工作，准备项目招标事宜；同时对接金融机构确定项目贷款相关事项。对于政府投资项目，要严格落实招投标、政府采购等各项法规政策要求，采用市场竞争方式确定项目运作主体；对于企业投资项目，要按照招商引资等相关要求确定项目运作主体。
备注：项目的投融资规划及资金平衡方案、项目落地实施方案等落地实施工作可与申报入库工作同步开展。
六、 EOD模式的项目案例分析
案例一：
河北怀来永定河沿岸及官厅水库周边生态环境导向的开发项目（2021国家级试点）
延庆区政府、怀来县政府、官厅水库管理处、北京市永定河综合治理与生态修复领导小组办公室、永定河流域投资有限公司将共同成立官厅水库生态节点规划建设综合协调组及工作专班，统筹推进官厅水库管理范围确权立界、水源保护工程、保水渔业研究、水库清淤研究、区域生态建设等相关工作。
1.申报核心诉求
全面取缔、拆除、清理官厅水库周边影响水生态环境的违规经营行为和违规建筑，着力实施环境修复，进一步提升官厅水库生态环境质量，全面深化首都水源涵养功能区和生态环境支撑区建设。
2.申报成功要点
实现3.3万亩官厅水库国家湿地公园建设、8.2万亩怀来洋河二灌区节水综合改造、200亩官厅水库周边农业面源污染治理和300亩环首都绿色果蔬保障基地仓储冷链物流中心建设。
申报要点一：深度绑定环保行业龙头企业，立足水系流域项目，重点关注生态农业、旅游等产业项目类型，积极构建产业平台。推进“城市+乡村”等多元化项目，丰富EOD模式的应用场景。
申报要点二：通过项目可融方式，包装若干具有经营性收入的项目，构建稳定的现金流，为项目可融性提供有力支撑，得到国开行、农发行等政策性银行支持。永定河流域的官厅水库EOD项目，包装若干个水库的特许经营权，采取以砂石收益作为补充流域治理支出的重要手段，积极探索碳汇交易、固废填埋收入、种植经济林、停车场运营、文旅项目开发与运营等潜在经营性收入，探索突破土地开发投融资。
3.申报价值实现
项目计划2023年实现运营，将通过削减官厅水库上游污染物，年减排二氧化碳量4.7万吨，通过调整农业种植模式，实现节水灌溉面积8.2万亩、节水2091.67万立方米，通过优化首都“菜篮子”空间布局，年增加农业产值1900万元，大力助推京津冀水生态安全，实现流域治理和区域协调发展同步化。
生态水源上，将环湖周边41.02万亩、首期7万亩土地纳入生态侵蚀及污染治减范围，同时开展官厅水库清淤治理、周边农村水系综合治理及保水渔业等专题技术研究，加快构建延怀一体化生态文明样板，保障首都水资源安全。
食品安全上，以洋河二灌区节水综合改造、农业面源污染治理等为带动，通过种植结构优化、水权机制创新、EOD试点及绿色产业基金的引入，建设首都绿色食品供应及应急保障基地，完善京西北方向最优质绿色食品产区，保障首都食品安全。
案例二：
山东日照水库流域生态保护与产业开发项目（2021国家级试点）
该项目旨在实施水质提升为目标的生态环境治理工程，包括对入库水质进行在线监测，并重点实施村庄搬迁、固体废物拦截和湿地修复等工程，以提升水库流域生态系统的净化能力，打造水库生态屏障圈。
申报成功要点如下：
1. 生态治理项目为存量PPP项目，通过生态修复恢复水库饮用水源功能。
2. 产业项目包括在水库内发展生态渔业、周边种植林地和发展生态农业，以及配套发展生态旅游业，导入与生态发展匹配的生态产品销售、加工及果蔬基地、游乐休闲等特色产业，着力开发生态项目的产业价值，提升产业反哺能力。
3. 申报材料重点准备项目实施方案，包括基本概况、项目目标与预期产出，项目内容与依托项目、组织框架及保障，年度资金计划、投资估算与资金筹措，预期收益、支出及资金平衡方案、试点产出等内容。
4. 日照市人民政府负责指导，东港区人民政府统筹本项目所有内容，日照市水务集团作为项目实施主体，统筹协调各全资子公司及控股公司具体负责实施生态环境整治与生态产业各板块内容。
5. 项目概算投资26亿元，规划流转5万亩土地退耕还林，其中新造林4万亩、提升改造1万亩，三分之一面积建设公益生态保护林，三分之一建设经济生态林，三分之一建设林苗一体化景观生态林。
6. 打造中国最北方的高端有机绿茶生产基地、中国首个阿森泰克精品苹果生产基地、山东省平欧大果榛子绿色生产基地，以及山东省价值链最完整的渔产品供应基地。每年投放约43万斤鱼苗，捕捞300余万斤鲢鱼。运营期每年收入约2500万元。打造中国最大的婚旅拍摄目的地和婚俗文化博览基地。通过承包管护模式全面参与中药材、林果、绿茶、食用菌种植等产业发展。截至目前，已累计支付土地流转费及赔青迁占费用2.32亿元，支付劳务机械费累计3000万元。依托项目带动库区村庄群众增加收入，助力脱贫攻坚。
七、项目实际操作时的具体思考方向和难点
（1）项目申报与立项：如何撰写项目申报书，如何确定项目的目标和范围，如何评估项目的可行性等。
（2）项目实施与管理：如何制定项目计划，如何协调各方资源，如何控制项目进度和成本，如何处理项目中的问题和风险等。
（3）生态环境保护与修复：如何进行生态环境评估和监测，如何制定生态保护和修复方案，如何实施生态保护和修复工程等。
（4）社会经济效益评估：如何评估项目的社会效益和经济效益，如何制定社会效益和经济效益评估指标体系，如何进行社会效益和经济效益评估等。
（5）项目监测与评估：如何建立项目的监测和评估机制，如何收集和分析项目数据，如何评估项目的效果和影响等。
（6）资金筹措与管理：如何制定项目的融资计划，如何进行项目的资金筹措和管理，如何评估项目的财务风险等。
（7）合作伙伴关系管理：如何建立和维护与政府、企业、社会组织等各方的合作关系，如何协调各方的利益和需求，如何处理合作中的问题和冲突等。
（8）公众参与与沟通：如何开展公众参与活动，如何与公众进行有效的沟通和交流，如何提高公众对项目的认同和支持等。
（9）经验总结与分享：如何总结项目的经验教训，如何分享项目的成功经验和做法，如何促进项目管理和技术经验的传承等。
