作者｜周月萍 周兰萍
来源｜《PPP项目困境破解与再谈判》
引言超概问题是PPP项目投资中较为常见的风险,在整个PPP项目投资过程中,引起超概的因素有很多,除设计文件编制不全面、设计变更、工程量增加、材料价格上涨、建设工期延长、自然灾害或意外的影响等原因外,还有很多由于项目公司或社会资本方项目建设管理不善等原因造成的超概,可谓防不胜防。那么,PPP项目超概后能直接调增合同投资额吗?PPP项目超概后政府方和社会资本方可否解除合同?笔者试从PPP项目超概的含义、超概部分的采购方式以及超概后的合同解除等几个方面浅析其中要点,抛砖引玉,以期给拟参与或正在参与PPP项目的各方一些启示。
(一)如何理解项目超概
“项目超概”中的“概”指的是项目设计概算，与概算类似的概念还包括估算、预算、决算等，均属建设项目投资额在不同阶段的表述，具体如表5-1所示：
表5-1 建设项目投资额在不同阶段的表述
"超概"指的是在建设项目实施过程中实际投资额超过或预计可能超过设计概算的情形。实践中，从中央到地方，政府投资项目均按照"决算≤预算≤概算≤估算"原则控制总投资风险。例如，财政部发布的《基本建设财务规则》(财政部令2016年第81号)第16条规定，对于所有基本建设项目，"项目建设单位编制项目预算应当以批准的概算为基础，按照项目实际建设资金需求编制，并控制在批准的概算总投资规模、范围和标准以内"。国家发改委制定的《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》中规定，对于中央预算内直接投资项目，"经核定的概算应作为项目建设实施和控制投资的依据。项目主管部门、项目单位和设计单位、监理单位等参建单位应当加强项目投资全过程管理，确保项目总投资控制在概算以内";对于地方性的政府投资项目，各地方政府也均出台过与上述文件类似的相关规定。
(二)超概问题对于传统政府投资项目和PPP项目的不同影响
超概问题在传统政府投资项目及PPP项目中均比较常见，对两者的影响主要
区别在于：
1. 超概部分最终承担责任的主体不同
对于传统政府投资项目，由政府方的项目业主(建设单位)承担项目投融资职责，承包方仅按照承包合同约定完成项目施工(对于采用工程总承包方式的还包括设计、采购等内容)并收取相应的合同价款。具体来看，如承包合同约定为总价包干计价方式，除合同另有约定外，即便承包单位实际发生的工程施工等成本增加，通常也不调增政府方支付给承包单位的合同价款，即不会因此导致项目总投资超概;而如承包合同约定为清单计价方式，如因工程量增加等原因导致政府方实际支付的工程价款上升，最终出现超概情形时，该部分额外支出的风险实际上也是由政府方业主来承担的。
在PPP项目中，应根据发生超概的原因，按照PPP项目合同关于超概风险的分配约定进行归责，一般而言，若是政府方提出设计变更等原因造成的超概，则应由政府方承担相关责任;若是项目建设管理不善等原因造成的超概，则应由项目公司或社会资本方承担相关责任;若是不可抗力导致的超概，一般会由双方共同来承担。
2. 对超概部分的审核程序不同
对于传统政府投资项目，在发生超概情形时，一般需报由原项目审批单位(一般为发改部门)批准。例如，《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》规定，项目初步设计及概算批复核定后﹐应当严格执行﹐不得擅自增加建设内容、扩大建设规模、提高建设标准或改变设计方案。确需调整且将会突破投资概算的﹐必须事前向国家发展改革委正式申报;未经批准的﹐不得擅自调整实施"。
对于PPP项目﹐在发生需调整概算的情形时﹐除需履行上述的发改审批程序外﹐还可能涉及与PPP有关的一系列调整和审批程序﹐包括项目实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证、PPP项目合同等文件的调整和重新审查﹐否则可能会对PPP项目造成融资风险和财政支付风险。
3.超概导致的政府额外财政支出责任的发生阶段可能不同
对于传统政府投资项目﹐由于超概风险一般由政府方承担﹐即对于超支部分的投资额政府需要通过财政预算等渠道筹集资金解决﹐势必增加政府方在建设期内的财政支出责任﹐对政府方的近期财政预算造成较大压力。
在PPP项目中﹐超概风险主要由项目公司和社会资本承担﹐对于按合同约定需由政府方承担的超概支出部分﹐政府方也可选择先由项目公司负责筹集﹐后续再通过增加运营期补贴或付费的方式补偿给项目公司﹐通过该种方式实现对政府财政支出责任的递延和分摊﹐有助于减少短期财政压力。当然﹐尽管根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)的规定﹐在进行财政承受能力论证时已经考虑了一定比例的风险费用﹐但如超概数额较高时﹐仍有可能存在财政支出责任过高﹐部分金额无法列人政府预算安排的风险。
完整文章见周月萍 周兰萍编著《PPP项目困境破解与再谈判》及周月萍 周兰萍团队微信公众号
中伦律师事务所周月萍、周兰萍律师团队专注于建设工程和基础设施领域法律服务二十余年。业务涵盖建设工程项目法律风险防控、PPP项目咨询/再谈判、工程/PPP项目并购、工程事故危机应对、建设工程/PPP项目争议解决等。周月萍、周兰萍律师连续多年在“建筑工程”“项目与基础设施” 领域获钱伯斯、建筑时报/ENR、The Legal 500等评级机构重点推荐。
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